條例具體制度設計如何體現“公開為常態、不公開為例外”？

答：一是擴大主動公開的范圍。修訂后的條例在現行條例規定的基礎上，對各地區、各部門實踐中主動公開的政府信息進行重新梳理分析，擴大了主動公開的范圍和深度，明確各級行政機關應當主動公開機關職能、行政許可辦理結果、行政處罰決定、公務員招考錄用結果等十五類信息。同時，規定設區的市級、縣級人民政府及其部門，鄉（鎮）人民政府還應當根據本地方的具體情況主動公開與基層群眾關系密切的市政建設、公共服務、社會救助等方面的政府信息。條例還提出，行政機關應當按照上級行政機關的部署，不斷增加主動公開的內容。                二是明確不公開政府信息的具體情形。為了落實“公開為常態、不公開為例外”的原則，條例規定了不予公開的政府信息，具體包括：依法確定為國家秘密的政府信息，法律、行政法規禁止公開的政府信息，公開后可能危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定的政府信息，公開會對第三方合法權益造成損害的政府信息。同時，考慮到行政機關內部事務信息不具有外部性，對公眾的權利義務不產生直接影響，過程性信息處于討論、研究或者審查過程中，不具有確定性，行政執法案卷信息與當事人、利害關系人之外的其他主體沒有直接利害關系，且通常涉及相關主體的商業秘密和個人隱私，條例規定，行政機關內部事務信息、過程性信息及行政執法案卷信息可以不予公開，但法律、法規、規章規定上述信息應當公開的，從其規定。                三是建立健全政府信息管理動態調整機制、依申請公開向主動公開的轉化機制，推動政府信息公開工作深入開展。要求行政機關對不予公開的政府信息進行定期評估審查，對因情勢變化可以公開的政府信息應當公開；行政機關可以將多個申請人申請公開的政府信息納入主動公開的范圍，申請人也可以建議行政機關將依申請公開的政府信息納入主動公開的范圍。

修訂后的條例刪去了現行條例第十三條關于公民、法人或者其他組織申請獲取相關政府信息需“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”的條件，請問這是基于什么考慮？

答：現行條例第十三條規定，除行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。經過反復的研究論證，修訂后的條例刪去申請獲取相關政府信息需“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”的規定，主要考慮有兩點：一是進一步保障公民、法人或者其他組織依法獲取政府信息的權利；二是在條例的實施過程中，對于“自身生產、生活、科研等特殊需要”如何把握，有關方面存在不同的理解，容易引發爭議。在征求意見過程中，專家學者和社會公眾認為取消這一規定能夠體現建設陽光透明法治政府的總體方向，方便社會公眾依法申請獲取相關政府信息。                需要注意的是，刪去“自身生產、生活、科研等特殊需要”的條件限制并不意味著可以沒有規則、不當行使政府信息公開申請權。對于同一申請人反復、大量提出政府信息公開申請的問題，修訂后的條例也規定了不予重復處理、要求說明理由、延遲答復并收取信息處理費等措施。對于申請人以政府信息公開申請的形式進行信訪、投訴、舉報等活動的，行政機關應當告知申請人通過相應渠道解決。

行政機關對政府信息公開申請應當如何答復處理？

答：修訂后的條例根據實踐發展經驗補充、完善了依申請公開程序，要求行政機關建立健全政府信息公開申請登記、審核、辦理、答復、歸檔的工作制度，加強工作規范。條例規定，對于公民、法人或者其他組織提出的政府信息公開申請，行政機關根據下列情況分別作出答復：所申請公開信息已經主動公開的，告知申請人獲取該政府信息的方式、途徑；所申請公開信息可以公開的，向申請人提供該政府信息，或者告知申請人獲取該政府信息的方式、途徑和時間；行政機關依據條例的規定決定不予公開的，告知申請人不予公開并說明理由；行政機關經檢索沒有所申請公開信息的，告知申請人該政府信息不存在；所申請公開信息不屬于本行政機關負責公開的，告知申請人并說明理由，能夠確定負責公開該政府信息的行政機關的，告知申請人該行政機關的名稱、聯系方式；行政機關已就申請人提出的政府信息公開申請作出答復，申請人重復申請公開相同政府信息的，告知申請人不予重復處理；所申請公開信息屬于工商、不動產登記資料等信息，有關法律、行政法規對信息的獲取有特別規定的，告知申請人依照有關法律、行政法規的規定辦理。

條例在方便公眾獲取政府信息方面有哪些具體措施？

答：為了強化便民服務要求，提高政府信息公開實效，條例主要做了如下規定：                一是要求各級人民政府加強政府信息資源的規范化、標準化、信息化管理，加強互聯網政府信息公開平臺建設，提高政府信息公開工作的質量和效率。                二是規定依托政府門戶網站，逐步建立具備信息檢索、查閱、下載等功能的統一政府信息公開平臺。                三是要求在政務服務場所設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人和其他組織獲取政府信息提供便利。

1、擴大主動公開的范圍和深度

總結現行《條例》實施經驗，根據政務公開實踐發展要求，明確各級行政機關應當主動公開機關職能、機構設置、行政處罰等行為的依據條件程序、公務員招考等十五類信息，并規定設區的市級、縣級人民政府及其部門，鄉（鎮）人民政府還應當根據本地方的具體情況主動公開與基層群眾關系密切的政府信息。建立健全政府信息管理動態調整機制，要求行政機關對不予公開的政府信息進行定期評估審查，對因情勢變化可以公開的政府信息應當公開；建立依申請公開向主動公開的轉化機制，行政機關可以將多個申請人申請公開的政府信息納入主動公開的范圍，申請人也可以建議行政機關將依申請公開的政府信息納入主動公開的范圍，以此推動公開工作深入開展。

2、明確“以公開為常態、不公開為例外”的原則

除《條例》規定不予公開的政府信息外，政府信息應當公開。不予公開的政府信息包括：依法確定為國家秘密的政府信息，法律、行政法規禁止公開的政府信息，公開后可能危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定的政府信息，公開會對第三方合法權益造成損害的政府信息。《條例》同時規定，行政機關內部事務信息、過程性信息、行政執法案卷信息可以不予公開。《條例》明確了政府信息公開與否的界限，推動政府信息依法公開。

3、提升政府信息公開的在線服務水平

隨著網絡化、信息化的快速發展，政府服務“網上辦、馬上辦”成為發展趨勢。《條例》要求各級人民政府加強政府信息資源的規范化、標準化、信息化管理，加強互聯網政府信息公開平臺建設，推進政府信息公開平臺與政務服務平臺融合，提高政府信息公開在線辦理水平；加強依托政府門戶網站公開政府信息的工作，利用具備信息檢索、查閱、下載等功能的統一政府信息公開平臺集中發布主動公開的政府信息。

4、取消依申請公開的“三需要”門檻

刪除現行《條例》第十三條關于公民、法人或者其他組織申請獲取相關政府信息需“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”的限制條件，保障公民、法人或者其他組織依法獲取政府信息的權利。同時，對于少數申請人反復、大量提出政府信息公開申請的問題，規定了不予重復處理、要求說明理由、延遲答復并收取信息處理費等措施；對于申請人以政府信息公開申請的形式進行信訪、投訴、舉報等活動的，行政機關應當告知申請人通過相應渠道解決。

5、完善了依申請公開的程序規定

明確了公開申請提出、補正申請內容、答復形式規范、征求意見程序、提交時間起算等內容，并要求行政機關建立健全政府信息公開申請登記、審核、辦理、答復、歸檔的工作制度，加強工作規范。

6、強化便民服務舉措

要求行政機關在政務服務場所設置政府信息查閱場所，建立完善政府信息公開申請渠道，為公民、法人和其他組織獲取政府信息提供便利；政府信息申請內容不明確的，行政機關應當給予指導和釋明。

7、進一步加大《條例》規定落實的監督保障力度

規定政府信息公開工作主管部門應當加強對政府信息公開工作的日常指導和監督檢查，對行政機關未按照要求開展政府信息公開工作的予以督促整改或者通報批評。政府信息公開工作主管部門應當向社會公布本級政府上一年度政府信息公開工作年度報告，報告內容應包括工作考核、社會評議和責任追究結果情況。公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中侵犯其合法權益的，可以向上一級行政機關或者政府信息公開工作主管部門投訴、舉報，也可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

1、如何界定不予公開的政府信息范圍？

周漢華

中國社科院法學研究所副所長、研究員

如何界定不予公開的政府信息范圍，既是《政府信息公開條例》（以下簡稱為“條例”）實施的難點，也是本次條例修訂的重點，更是整個政府信息公開制度良性運行的基點。通過本次修訂，不予公開的范圍界定更為科學、明確、具體，必將推動條例實施邁上新臺階。

對不予公開的范圍，條例原來采用的是具體列舉加兜底條款的方式，具體列舉的三類例外分別是國家秘密、商業秘密、個人隱私，兜底條款指的是“國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”（以下簡稱為“三安全一穩定”）。條例實施中，這種規定方式的主要問題是具體列舉的情形太少，比其他國家明確列舉的不予公開種類都要少得多，不具有科學性、可操作性，并導致諸如與公眾利益無關的純粹行政機關內部信息、公開后會影響決策或行政執法公正性的過程性信息等均陷入到公開不合理、不公開不合規的兩難境地。實踐中，導致的后果之一是兜底條款的過度適用，影響信息公開制度的公信力，因為畢竟不是所有申請事項都會導致“三安全一穩定”這么嚴重的后果；后果之二是不同義務主體分別采用不屬于政府信息、申請人不具備“三需要”的申請條件、申請人濫用申請權以及其他各種各樣的不予公開理由，既使條例實施缺乏剛性，也使公開范圍界定問題外溢到其他制度，產生連環負面效應。

本次條例修改，進一步豐富了不予公開的政府信息的種類，明確將內部事務信息、過程性信息、行政執法案卷信息納入到具體列舉的范圍。內部事務信息屬于行政機關內部事務，對行政相對人的權利義務不產生直接或實際影響，公開之后可能會對行政機關的正常工作造成不必要的影響。過程性信息尚處于討論、研究或者審查過程中，不具有確定性，公開后可能會誤導公眾，也可能干擾行政機關公正、合理的做出決策。內部事務信息和過程性信息不宜公開，既是絕大多數國家的通行做法，也是條例實施的實踐經驗，國辦文件以及一些地方、部門的實施性規定均已將這兩類信息納入不予公開的范圍，司法實踐中也得到人民法院的確認。

本次修訂還規定行政執法案卷信息可以不予公開，主要考慮是，行政執法案卷信息主要涉及當事人、利害關系人的權益，相關法律、法規、規章對于在具體行政程序中保障當事人、利害關系人的知情權已有規定；這類信息與其他主體沒有直接利害關系，公開后可能會對行政機關的執法工作和當事人、利害關系人的權益產生不利影響。但是，法律、法規、規章規定行政執法案卷信息應當公開的必須要公開。比如，《行政復議法》規定申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，行政復議機關不得拒絕。《海關關于當事人查閱行政處罰案件材料的暫行規定》規定當事人、當事人委托的律師可以向海關申請查閱案件材料。《產業損害調查信息查閱與信息披露規定》規定案件的所有利害關系方可以到商務部貿易救濟措施公開信息查閱室查找、閱覽、摘抄、復印與案件產業損害調查有關的公開信息，公開信息包括相關方提供材料的公開文本或非保密概要等。通過增設這一類例外，可以讓單行立法（法律、法規、規章等）能夠更多根據不同領域的發展狀況，量身定做具體實施規范，避免一刀切。當然，鑒于行政執法覆蓋的范圍很廣，各方面對范圍的理解也不完全統一，適用這一類例外應該嚴格慎重。

條例本次修訂不予公開范圍的意義，一是將實踐中積累的經驗與做法明確規定到條例中，使不予公開范圍的界定更為科學、明確，具體，既提高制度的權威性，也便于條例的實施，有效解決過去存在的各種突出問題。二是有助于形成具體例外規定與一般兜底條款之間的良性互動，義務機關絕大部分情況下都應該首先適用具體例外規定，真正會對國家安全等造成影響，具體例外又缺乏規定的，才適用兜底條款，以改變過去那種過度適用兜底條款的現象。三是明確劃定不予公開的范圍以后，才能真正把握公開與不公開的邊界，使條例明確規定的以公開為常態、不公開為例外原則具有操作基礎，推動條例實施與政務公開工作全面邁上新臺階。

2、如何規范不合理利用政府信息公開申請權？

王敬波

中國政法大學法治政府研究院院長、教授

權利不合理利用是政府信息公開申請制度下的衍生問題，各國深受其困擾，對于這一問題的成因、行為特征的研判以及提出相應的規制對于制度的順利運行、健康運作必不可少，且隨著制度的成熟與發展，切實可行的規范措施的提出迫在眉睫。

不合理利用政府信息公開申請權的具體原因

近年來，不合理利用政府信息公開申請權的愈發常見。究其原因，主要可以歸結為以下三個方面：首先是申請人方面的因素；關于申請人高頻次、大量化提起信息公開申請的動因，筆者大體將其歸為以下三類，一是因對行政部門處理土地征收、房屋拆遷、環境保護等方面問題的處理結果不滿，把信息公開申請作為促成其他利益訴求實現的手段，通過大量的申請行為向相關部門施壓；二是雖然沒有具體的利益訴求，但是因為各種原因對政府行為持不同看法，通過大量提起信息公開表達個人情緒甚至是政治立場；三是將信息公開作為推進完善公共政策、參與公眾事務的路徑，目的在于完善政府信息公開制度、監督政府依法行政。

其次是信息公開制度方面的因素；一是現行法律規范對公開申請和處理程序的規定過于簡略，缺乏對非正常申請的應對手段，直接導致這一不合理利用行政資源的行為結果向司法領域蔓延。二是行政機關信息公開的責任僅設置了原則性規定，責任邊界不夠明確和具體，當前學界、行政機關、司法實務界都沒有形成統一認知，這也給當事人惡意向政府施壓、利用社會輿論惡性炒作留下了發揮空間。

最后是行政機關方面的因素；一是當前依職權公開的信息仍不夠充分，未主動公開的信息可能擁有更高“含金量”。二是其他法定權利的保障力度不夠，救濟通道不暢，致使當事人采取不合理利用申請權的手段尋求權利救濟。

不合理利用政府信息公開申請權的表現

根據對現有司法裁判的梳理，不合理利用政府信息公開申請權可以表現為以下幾種：一次性提出大量申請，特定的個人針對特定或不特定的事項反復提出內容重復的申請，申請文書中含有侮辱、誹謗、中傷的內容以及與此相關大量提起行政復議和行政訴訟等。除了以上幾種比較常見的類型化行為以外，不合理利用申請權的行為的表現更為多樣化，通過外觀表現或類型化的判斷可能有失偏頗。尤其需要注意的是，司法實踐中存在大量“以合法形式掩蓋非法目的”的申請行為，即申請人符合法定形式要件，究其本意卻背離信息公開制度設計的目的。因此，不合理利用政府信息公開申請權除卻參考上述較為典型的行為類型之外，最為核心的判斷要件是客觀上給被申請機關造成了社會一般人所能允許的適當程度之外的負擔，主觀上不符合申請權行使應有之目的，帶有給被申請機關造成負擔甚至使其工作停滯的惡意。從這一判斷標準來說，不難得出“大量申請不等于權利不合理利用”的結論。對于數量巨大但合理的申請，行政機關作出信息公開是應有之義。司法實務中，行政機關和法院在處理類似案件時也要注意，避免以申請公開的數量和頻率片面、“一刀切”式的得出申請人不合理利用權利的判斷。對于有意見要求在條例修改過程中通過條文明確大量、不合理的標準，這種想法是不切實際的。因為無論是數量還是頻次達到不合理的程度，都需要根據行業和地方的特點綜合判斷，屬于行政權裁量的范圍。當然，行政機關對此并不會有最終的決定權。如果當事人對此不服，仍然可以通過復議、訴訟等方式尋求救濟。

規范不合理利用政府信息公開申請權的必要性

不合理利用政府信息公開申請權的行為造成眾多負面影響，若置若罔聞、不予規制，不僅無法保障政府信息公開申請權的實現，還會動搖信息公開制度之根本。第一，不合理利用申請權的行為大量且長期的消耗行政機關有限的人力、物力資源，其中不合理利用訴權、恣意提起行政復議和行政訴訟的行為也極大加重了原本負擔就很重的法院的負擔，行政和司法資源在公益和個人私益之間失衡。

第二，行政機關對不合理利用申請權人的申請內容傾注了大量的時間和精力，導致的社會公共服務水準的降低顯而易見的會影響其他申請人的正當權益，造成知情權的實質不平等，動搖公眾對信息公開制度的信賴。

第三，行政機關一邊完成大量但無意義的非正當申請工作，一邊面臨公眾信賴的喪失的局面，可能使公務人員在工作中陷入消極被動狀態。對于不合理利用申請權行為，如果不及時進行規范，不僅會使行政機關工作人員和公眾喪失對信息公開制度的信心，還可能根本上動搖制度的根基，質疑制度存在的合理性。

規范不合理利用政府信息公開申請權問題的國際經驗

在目前我們可掌握的設有政府信息公開制度的國家中，不合理利用政府信息公開權的現象普遍存在。為規范不合理利用政府信息公開申請權的行為，國際上大體形成了三種基本模式。一是將此類行為視為正常申請，不加以任何特殊制度的設置。二是將此類行為視為非正常申請，在制度上作明確定性，并加以專門規制，即所謂“制度規制模式”。三是將此類行為視為正常申請，但是在制度設計中加設了較為充分的彈性程序以容納這類申請，即所謂“程序彈性模式”。

對于采取第一種模式的國家，其遇到的問題同我國相類似，只是程度上可能有所差別。

采取第二種模式的代表國家是英國，根據其《信息自由法》規定，大量、反復申請信息公開的行為可以認定為非正常申請，政府機關無需處理。這一模式優點在于對非正常申請的規制是強有力的，但缺點也顯而易見，即非正常申請行為的認定爭議空間過大。這一模式的實際運行效果不太理想，如果采取這種模式，不論其是否在法律上明文規定不合理利用政府信息公開申請權的行為，都需要一套配套細則幫助行政機關進行慎重判斷，避免輕易拒絕公開申請的情形。

采取第三種模式的代表國家包括美國和日本，美國遵循“先進先出（First-in First-out）”的原則，不論申請數量如何，行政機關均可按進度完成，然而由于申請積壓情況嚴重，美國通過制度優化，增加合并處理、加急處理等程序，力求在保證完成正常信息公開申請處理的同時又能延緩非正常申請帶來的制度沖擊。通過設置極為復雜的程序，美國以犧牲效率為代價預留出了制度的彈性空間。相比而言，日本通過適用作為一般法理的“禁止權利的不合理利用”原則的同時，對具體申請行為是否構成權利不合理利用作出慎重判斷，對行政機關課以申請人主觀意思的舉證義務，從之前的消極態度逐漸轉為積極應對。

規范不合理利用政府信息公開申請權的具體方法

第一，可以適當規范信息公開申請環節，例如要求申請人說明申請理由，或是要求申請人對申請公開的內容做必要描述，描述不清晰的可以當場退回并一次性說明補充要求，申請人在合理期限內拒絕補充、無正當理由逾期不補充的，視為撤回申請。這是因為，即便公開申請權受到認可，也不意味著該權利的行使不受任何限制。公民應當樹立正確的權利觀念，權利的行使有其邊界，應當符合制度設計目的。

第二，制定靈活的處理期限問題，避免期限一到雙方就對簿公堂局面的大量出現，壓縮申請人將此當做實現法外目的的空間。

第三，可以增設調節性的收費制度，以分類收費為基礎，對于可能耗費大量行政資源的申請內容，可以要求申請人預先交費，否則視為申請人撤回申請。對于行政機關認為申請公開的內容屬于“顯著利于促進政府透明化、監督政府依法行政或者有力保障公民知情權等”的，可以減免收費。行政機關可以通過收費制度對政府鼓勵公開的內容進行正確的引導。

總而言之，政府信息公開申請權的權利不合理利用是國際上的普遍問題，對于該問題的成因、判斷基準和具體方法的探究等議題的研究我們仍然任重道遠，對公民信息權和知情權的保障以及要求行政機關積極履行說明義務，是信息公開制度不變的主題與使命，而對于制度衍生的“權利不合理利用”問題，進行規范確有其必要性，但不宜也不能“矯枉過正”，成為限制政府信息公開申請權的攔路石。